Raportul CE privind starea Justitie romane

COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE
Bruxelles, 23.7.2008
COM(2008) 494 final

RAPORT AL COMISIEI
CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ŞI CONSILIU
privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi
verificare
{SEC(2008) 2539}

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ŞI CONSILIU
privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi
verificare
1. INTRODUCERE
În 2007, când a aderat la Uniunea Europeană, România continua să se confrunte cu dificultăţi
majore în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului său judiciar şi combaterea corupţiei. Atât
Comisia, cât şi celelalte state membre au considerat că aceste provocări pot fi surmontate, iar
autorităţile române s-au angajat să remedieze deficienţele în aceste domenii, astfel încât
România să îşi poată asuma pe deplin drepturile şi obligaţiile care rezultă din calitatea de
membru al UE. România şi celelalte state membre au recunoscut faptul că era nevoie de o
reformă profundă a sistemului judiciar care să asigure răspunderea şi eficienţa sistemului
judiciar şi a celorlalte organisme
de aplicare a legii pentru ca românii să îşi poată exercita
drepturile pe care le au în calitate de cetăţeni ai UE şi să beneficieze de sprijinul financiar pe
care îl presupune calitatea de membru al UE. În sens larg, acestea au recunoscut că principiile
esenţiale ale UE – respectarea statului de drept, recunoaşterea reciprocă şi cooperarea bazată
pe încredere între statele membre – ar putea fi puse în practică numai dacă ar fi combătute
cauzele profunde ale acestor probleme.
În acest context, Comisia şi celelalte state membre au considerat că, după aderare, este
necesar să colaboreze îndeaproape cu România pentru a asigura punerea în aplicare a
reformelor necesare pentru consolidarea sistemului judiciar şi combaterea corupţiei. Pentru a
monitoriza progresele înregistrate şi pentru a extinde sprijinul acordat în vederea depăşirii
acestor dificultăţi, Comisia a creat un Mecanism de cooperare şi verificare (MCV). Acest
raport prezintă un rezumat şi o evaluare detaliată a progreselor înregistrate de România în
îndeplinirea obiectivelor de referinţă stabilite în cadrul MCV, pe baza informaţiilor furnizate
de autorităţile române, la care se adaugă cele rezultate în urma misiunilor experţilor. Este al
treilea raport din cadrul unui ciclu de raportare de şase luni.
Evaluarea se referă la eforturile pe care le fac guvernul şi autorităţile române pentru a reforma
sistemul judiciar şi pentru a face investigaţii în ceea ce priveşte corupţia. Schimbările
instituţionale şi procedurale din ultimii ani care vizează rezolvarea acestor probleme încep să
dea primele rezultate. Realizările sunt însă fragile. Lipsesc atât un consens politic larg privind
reformele, cât şi hotărârea neechivocă a tuturor partidelor politice în ceea ce priveşte
eradicarea corupţiei la nivel înalt. Angajamentul României faţă de eradicarea corupţiei se
reflectă în etapa premergătoare procesului, dar nu se traduce prin creşterea numărului
condamnărilor sau al sancţiunilor disuasive. Performanţa sistemului judiciar din România este
împiedicată de insecuritatea juridică, ce se datorează mai multor factori, inclusiv aplicării
neuniforme a legii şi recurgerii excesive la ordonanţele de urgenţă. Este nevoie de timp pentru
ca reforma să prindă rădăcini. Prin urmare, o perioadă vor continua să fie necesare verificarea
şi cooperarea.

2. PROCESUL DE REFORMĂ DIN ROMÂNIA
2.1. Realizări
Din luna februarie, când Comisia a adoptat ultimul raport interimar, România şi-a
intensificat eforturile. În ciuda unei perioade de intense dezbateri politice şi presiuni,
guvernul a reuşit să redea un impuls reformei şi să reinstaureze o stabilitate relativă a
cadrului juridic şi instituţional de combatere a corupţiei. Numirea unui nou
ministru
al justiţiei în februarie 2008 reprezintă un element important în acest sens.
În ceea ce priveşte reforma sistemului judiciar, Consiliului Superior al
Magistraturii (CSM), în calitate de gardian al independenţei sistemului judiciar, i-au
fost alocate resursele umane şi financiare care să îi permită să îşi asume
responsabilităţile esenţiale în cadrul reformei sistemului judiciar, inclusiv să ofere
consiliere şi să ia măsuri în ceea ce priveşte problemele stringente legate de resursele
umane.
Referitor la combaterea corupţiei la nivel înalt, au fost luate o serie de măsuri.
Ministerul Public şi Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) din România au realizat
un istoric pozitiv al urmăririi penale a cazurilor şi au iniţiat proceduri de demarare a
anchetelor într-o serie de cazuri la nivel înalt în care sunt implicaţi foşti miniştri şi
membri ai Parlamentului. Rămâne de văzut în ce măsură va reuşi România să
finalizeze aceste anchete, să continue procedura juridică adecvată şi să emită sentinţe
disuasive, dacă va fi necesar.
În prima jumătate a anului 2008, România a făcut un pas înainte important odată cu
crearea Agenţiei Naţionale de Integritate. Acest organism trebuie să demonstreze
acum că poate monitoriza fluxurile de active financiare, identifica şi sancţiona
creşterile nejustificate de active şi reglementa conflictele de interese.
România a continuat campaniile de sensibilizare şi introducerea de măsuri preventive
pentru contracararea corupţiei de la nivel local. În special, au fost introduse recent
măsuri de îmbunătăţire a calităţii serviciilor publice, reducându-se astfel ocaziile
propice corupţiei. În iunie 2008 a fost adoptată o strategie naţională anticorupţie de
combatere a corupţiei în administraţia publică locală.
2.2. Rezultate
După o perioadă de incertitudine, România a reuşit să îşi reafirme angajamentul faţă
de reforma sistemului judiciar şi combaterea corupţiei. Cadrul juridic şi instituţional
este fragil. Acesta trebuie stabilizat şi consolidat. Capacitatea administrativă trebuie
cultivată şi consolidată. Este important ca Parlamentul să demonstreze un angajament
neechivoc faţă de eradicarea corupţiei la nivel înalt. Pentru a avansa, legile,
procedurile şi instituţiile existente trebuie să poată avea posibilitatea de a-şi crea un
istoric, de a arăta că sunt capabile să producă rezultate pe termen mai lung.
Reforma sistemului judiciar avansează, dar progresele sunt inegale. Situaţia
resurselor umane din cadrul sistemului judiciar se îmbunătăţeşte. Numărul
persoanelor recrutate de Institutul Naţional al Magistraturii a crescut, iar numărul
posturilor vacante
a scăzut. Au fost numiţi în funcţie noi judecători la tribunalele de
primă instanţă. Cu toate acestea, Ministerul Public se confruntă cu o lipsă cronică şi
importantă de personal, iar procedurile de recrutare nu permit întotdeauna garantarea
selectării unui personal de calitate.
Calitatea jurisprudenţei se îmbunătăţeşte. Numărul recursurilor este în creştere şi s-au
făcut eforturi pentru îmbunătăţirea accesului la jurisprudenţă şi a consecvenţei
acesteia. Aceste progrese sunt puse însă în umbră de recentele inconsecvenţe
prezente în jurisprudenţa instanţelor superioare, inclusiv a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, în unele cazuri de corupţie la nivel înalt. Aplicarea uniformă şi consecventă a
legii a fost împiedicată şi de recurgerea frecventă la ordonanţe de urgenţă. Această
practică creează suprapuneri şi contradicţii şi cauzează vicii procedurale în ceea ce
priveşte punerea în aplicare. Pe de altă parte, jurisprudenţa inconsecventă a
instanţelor superioare duce la insecuritate juridică. Toţi aceşti factori slăbesc sistemul
judiciar şi duc, adesea, la hotărâri judecătoreşti indulgente şi la suspendarea frecventă
a sentinţelor. Acest lucru este problematic mai ales în cazurile de corupţie.
Deşi rolul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) este bine stabilit, acesta nu şia
exercitat încă în totalitate mandatul în mod consecvent, în special în ceea ce
priveşte anchetele proactive în cazurile disciplinare. Este în continuare necesar ca
Inspecţia judiciară a CSM să dezvolte orientări şi să stabilească un istoric pentru
investigaţiile ex officio. CSM este lent în ceea ce priveşte deciziile privind
managementul şi deciziile disciplinare. De multe ori, sancţiunile pe care le impune
sunt minore.
România a făcut progrese şi în ceea ce priveşte funcţionarea Agenţiei Naţionale de
Integritate (ANI). Din luna februarie, când a avut loc ultima evaluare efectuată de
Comisie, ANI a recrutat personalul de bază şi a început investigarea unor cazuri. Este
prea devreme pentru a putea efectua o evaluare adecvată a modului în care şi-a
desfăşurat activitatea
în respectivele cazuri şi a calităţii deciziilor luate (de exemplu,
a sancţiunilor). De asemenea, este prea devreme pentru a evalua dacă mandatul legal
al Agenţiei Naţionale de Integritate este suficient de robust. Rolul de supervizor al
Consiliului Naţional de Integritate poate fi evaluat numai pe baza rezultatelor
viitoare.
În ciuda progreselor satisfăcătoare în ceea ce priveşte etapa de anchetare, România
poate prezenta puţine rezultate tangibile referitor la combaterea corupţiei la nivel
înalt. Deşi Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) continuă să înregistreze frecvent
rezultate pozitive în ceea ce priveşte urmărirea penală a cazurilor de corupţie la nivel
înalt, sentinţele judecătoreşti sunt în continuare indulgente şi inconsecvente. Măsurile
care ar putea fi luate pentru îmbunătăţirea modului în care sunt tratate cazurile de
corupţie (de exemplu, o analiză comparativă a hotărârilor judecătoreşti, aplicarea
unor sentinţe minime obligatorii suficient de disuasive sau elaborarea de orientări
referitoare la astfel de sentinţe) fie au fost amânate, fie nu au fost încă lansate. Nu s-a
înregistrat niciun progres real în zece cazuri-cheie în care sunt implicaţi foşti
miniştri. Acest lucru se datorează, pe de o parte, faptului că Parlamentul a blocat
urmărirea penală, iar pe de altă parte respingerii cazurilor de către Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie, care a invalidat deciziile anterioare. Incapacitatea de a avansa în
aceste cazuri compromite eforturile pozitive întreprinse în etapa premergătoare
procesului.
Dezbaterea politică intensă privind cadrul instituţional „anticorupţie” s-a atenuat, iar
rolul DNA-ului a fost păstrat. Cu toate acestea, eforturile DNA-ului de a continua
anchetele în anumite cazuri importante au stagnat deoarece Parlamentul nu a
recomandat demararea procedurilor judiciare. Din cauza reticenţei magistraţilor şi a
Parlamentului de a permite anchetarea acestor cazuri la nivel înalt se pierde
încrederea opiniei publice. Dezbaterea parlamentară privind modificările la Codul de
procedură penală menite să restricţioneze colectarea anumitor probe creează
insecuritate juridică şi influenţează negativ anchetele în curs. Această insecuritate
juridică duce şi la reticenţă din partea magistraţilor în ceea ce priveşte continuarea
anchetării cazurilor, având în vedere că nu este clar dacă probele colectate astăzi vor
fi acceptabile mâine.
România continuă să facă progrese în combaterea corupţiei de la nivel local, dar
trebuie să obţină mai multe rezultate. Au fost realizate campanii de sensibilizare a
opiniei publice, sesiuni de formare şi au fost luate alte măsuri preventive. Numărul
cazurilor de corupţie investigate în cadrul poliţiei a crescut. Cu toate acestea, în
domenii precum sănătatea şi educaţia, în care există indicii clare ale corupţiei, au fost
luate puţine măsuri. Un sondaj de opinie realizat de Transparency International în
prima jumătate a anului 2008 sugerează creşterea numărului cazurilor de „corupţie de
zi cu zi” faţă de anul trecut. Se dă rar curs semnalelor primite de la persoanele care
fac denunţuri. Guvernul român a adoptat la începutul lunii iunie o strategie naţională
de combatere a corupţiei de la nivel local, în vederea dezvoltării unei administraţii
locale mai transparente şi mai eficiente.
2.3. Îmbunătăţirile necesare
Există o legătură strânsă între reforma sistemului judiciar şi progresele în combaterea
corupţiei. Continuă să fie necesare îmbunătăţiri în ambele domenii.
Este nevoie de un angajament mai ferm din partea instituţiilor judiciare cheie în ceea
ce priveşte realizarea reformei: Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să
întreprindă demersuri în vederea unei mai mari transparenţe şi eficienţe a sistemului
judiciar, precum şi în vederea îmbunătăţirii propriei răspunderi. Acesta trebuie să
adopte o poziţie neechivocă în ceea ce priveşte combaterea corupţiei la nivel înalt în
contextul actualei dezbateri politice controversate din Parlament. Continuă să fie
necesară îmbunătăţirea credibilităţii sistemului judiciar de către Consiliu, prin
oferirea de soluţii durabile la deficienţele în materie de personal şi de gestionare.
Trebuie întreprins un efort continuu în vederea dezvoltării capacităţii administrative
a sistemului judiciar. Lipsa importantă de personal în Ministerul Public poate
necesita măsuri de urgenţă, precum realocarea temporară a posturilor. Unele
elemente ale procedurii de recrutare trebuie îmbunătăţite pentru a atrage personal cu
calificări adecvate.
Agenţia Naţională de Integritate va trebui să îşi demonstreze acum capacitatea
operaţională de a sancţiona eficace activele nejustificate şi de a verifica
incompatibilităţile şi conflictele de interese. Trebuie să arate că poate pune bazele
unui istoric solid de cazuri şi sancţiuni.
Trebuie asigurat faptul că se dă dovadă de consecvenţă şi coerenţă în pregătirea
legilor şi în aplicarea lor. Este necesară consultarea opiniei publice la pregătirea
legilor. Ar trebui să se recurgă mai puţin la ordonanţe de urgenţă. Trebuie depuse
mai multe eforturi în vederea aplicării consecvente şi uniforme a legii.
Pentru a oferi stabilitate cadrului juridic în care pot fi demarate anchetele, guvernul
ar trebui să finalizeze noul Cod de procedură penală (CPP) şi să facă progrese în ceea
ce priveşte proiectul de Cod penal. Astfel, s-ar institui un cadru mai clar şi mai
eficace pentru activitatea penală şi s-ar permite îmbunătăţirea cooperării cu alte state
membre. În plus, ar trebui să se renunţe la modificările controversate la ordonanţa de
urgenţă de modificare a Codului penal şi a Codului de procedură penală în vigoare,
introduse de către Parlament1. Acestea ar restricţiona grav realizarea unei anchete
aprofundate.
Combaterea corupţiei trebuie depolitizată, iar România trebuie să îşi afirme
angajamentul neechivoc de a combate corupţia la nivel înalt. Trebuie permisă
continuarea anchetelor independente ale foştilor miniştri şi membri ai Parlamentului
de către autorităţile judiciare, pentru a se recâştiga încrederea opiniei publice în
combaterea corupţiei şi în respectarea statului de drept.
România trebuie să instituie un sistem accesibil şi amplu, care să permită cetăţenilor
să notifice cazurile presupuse de corupţie. Trebuie dezvoltate norme de protejare a
confidenţialităţii persoanelor care fac denunţuri.
Angajamentul faţă de reformă şi asumarea proprietăţii acesteia trebuie să se
înrădăcineze în întregul spectru politic şi în cadrul sistemului judiciar. Încrederea
opiniei publice în combaterea corupţiei va fi recâştigată numai prin obţinerea de
rezultate şi prin condamnări în cazuri la nivel înalt.
3. CONCLUZII
Mecanismul de cooperare şi verificare şi obiectivele de referinţă aferente acestuia au fost
instituite pentru a permite României să demonstreze, periodic, că a înregistrat progrese în
reforma sistemului judiciar şi în combaterea corupţiei. Autorităţilor române le revine sarcina
de a demonstra faptul că sistemul judiciar funcţionează şi că anchetele demarate în cazurile de
corupţie duc la arestări, urmărire penală şi, în funcţie de hotărârea instanţei, la condamnări
disuasive şi la confiscarea bunurilor. Procesul de reformă din România continuă să fie
inconstant şi în continuare nu există condamnări definitive în cazurile de corupţie la nivel
înalt.
România prezintă o imagine mixtă. A instituit elementele fundamentale ale unui sistem care
funcţionează. Fundaţia este însă fragilă, iar deciziile privind corupţia sunt extrem de
politizate. Fiecare pas în direcţia bună duce la o dezbatere politică internă care produce
diviziuni, consolidând insecuritatea juridică. Angajamentul faţă de reformă al instituţiilor şi
organismelor-cheie ale României, precum şi în ceea ce priveşte diferitele obiective de
referinţă este inegal. De exemplu, deşi procuratura este extrem de hotărâtă în etapa
premergătoare procesului să obţină rezultate tangibile, nu se dă dovadă de aceeaşi hotărâre pe
parcursul procedurii judiciare. Propunerile legislative, precum un nou Cod de procedură
penală, şi măsurile anticorupţie, ca de exemplu sentinţe minime obligatorii suficient de
disuasive în cazurile de corupţie la nivel înalt, de care este nevoie urgent nu sunt impulsionate
îndeajuns de către guvern. Politizarea cazurilor de corupţie de către Parlamentul României şi
incapacitatea sistemului judiciar de a pronunţa sentinţe în cazurile de corupţie la nivel înalt au
diminuat percepţia opiniei publice asupra respectării statului de drept. Eforturile reale ale
1 Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2006.
administraţiei la nivel local, regional sau central de a combate corupţia sunt foarte adesea
zădărnicite la nivel politic.
Eforturile pozitive pe calea reformei ale guvernului, DNA-ului sau ale procurorului general
pot fi încununate de succes
numai dacă primesc un sprijin neechivoc din partea tuturor
actorilor de la toate nivelurile. Pentru a realiza o reformă susţinută, este necesar ca la aceste
eforturi să se adauge o punere în aplicare eficace. Numai condamnările ferme şi disuasive în
cazurile la nivel înalt vor demonstra în mod convingător că sistemul funcţionează. Structurile
existente ar trebui să îi permită României să obţină rezultate reale în combaterea corupţiei.
Cetăţenii români merită să aibă acces la toate beneficiile pe care le oferă calitatea de membru
al UE, care ar trebui să contribuie la consolidarea statului de drept şi la eliminarea corupţiei.
Progresele în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare şi în risipirea îndoielilor cu
privire la capacitatea României de a combate corupţia le va permite cetăţenilor români să se
bucure de aceste beneficii şi vor duce la creşterea încrederii acestora în statul de drept. Vor
avea efecte pozitive pe termen lung asupra economiei româneşti. România are responsabilităţi
faţă de celelalte state membre, de exemplu ca parte a politicii în domeniul Justiţiei şi
afacerilor interne, precum şi în ceea ce priveşte gestionarea comună a fondurilor UE.
Existenţa unei capacităţi administrative adecvate şi a unui control eficace al conflictelor de
interese, al fraudei şi al neregulilor financiare reprezintă o condiţie necesară pentru ca
România să beneficieze pe deplin de fondurile de preaderare şi structurale ale UE.
Necesitatea continuării cooperării
Nu este doar în interesul României să aibă o administraţie şi un sistem judiciar sănătoase, care
să fie capabile să combată cu succes corupţia, ci şi în interesul mai larg al UE. Din acest
motiv, cooperarea şi sprijinul sunt esenţiale. Comisia consideră că sprijinul este mai eficace
decât sancţiunile şi nu invocă în prezent dispoziţiile de salvgardare prevăzute în Tratatul de
aderare. O vreme va fi necesară continuarea Mecanismului de cooperare şi verificare.
În raportul din februarie privind Mecanismul de cooperare şi verificare au fost evidenţiate
sumele considerabile acordate ca asistenţă României în ultimii ani din partea statelor membre
şi a Comisiei, sub formă de asistenţă financiară sau de expertiză tehnică. Este important să se
asigure faptul că sprijinul acordat este utilizat corespunzător. Toate părţile trebuie să îşi
reînnoiască eforturile pentru a ajuta România să reuşească în procesul său de reformă.
Comisia este gata să colaboreze cu România şi celelalte state membre pentru a furniza această
asistenţă, dar cere ca cei care o primesc să utilizeze consilierea acordată în mod strategic şi
eficace, astfel încât să se înregistreze progrese în privinţa reformei şi a schimbării.
Perspective
România a început să se îndrepte în direcţia bună. Este nevoie de timp ca noile instituţii şi
procese să îşi dovedească eficacitatea şi ar trebui lăsate să continue într-un ritm susţinut.
Acestea fiind spuse, este necesar un angajament neechivoc şi reînnoit la toate nivelurile - în
întregul spectru politic, în administraţie şi în rândul magistraţilor – pentru a curăţa sistemul de
corupţie şi a respecta pe deplin statul de drept. Comisia încurajează cu tărie România să îşi
intensifice reformele şi să menţină o relaţie de strânsă colaborare cu celelalte state membre şi
Comisia, astfel încât să se poată face faţă cu succes, împreună, provocărilor semnificative
rămase.